PPP項目的合作期限，屬于PPP項目合同中的必備條款，也屬于關(guān)鍵條款。如何設(shè)置PPP項目的合同期限，不僅需要根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定做到合規(guī)性，也需要結(jié)合具體的PPP項目做到合理性。本文通過對財政部、發(fā)改委等部門關(guān)于PPP項目合作期限設(shè)置的規(guī)范性文件的梳理，具體分析如何合規(guī)、合理的設(shè)置PPP項目的合作期限，以供PPP項目相關(guān)從業(yè)人員參考、指正。

一、PPP項目合作期限限制性規(guī)定

一般而言，PPP模式是政府與社會資本建立的長期合作關(guān)系，因此PPP項目的合作期限較長。但因PPP模式下的具體運(yùn)作方式較多，以及項目投資規(guī)模、收益水平等因素影響，會導(dǎo)致不同PPP項目合作期限不同。目前PPP模式相關(guān)規(guī)范性文件、政策對PPP項目合作期限主要是限制性規(guī)定，包括PPP項目合作期限的最短期限限制和最長期限限制。

關(guān)于最短期限限制規(guī)定見于財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）。具體規(guī)定為：

“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。”

財金[2015]57號文主要針對申報財政部PPP示范項目提出的要求，對于不作為示范的PPP項目，合作期限是否可以低于10年呢？根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）附件[名稱解釋]對不同運(yùn)作模式的PPP項目的合作期限作了不同的規(guī)定：

委托運(yùn)營，合同期限一般不超過八年。管理合同，合同期限一般不超過3年。建設(shè)-運(yùn)營-移交，合同期限一般不超過20-30年。改建-運(yùn)營-移交，合同期限一般不超過20-30年……”。

財金[2014]113號文雖是適用所有PPP項目的，但財金[2015]57號文晚于財金[2014]113號文的發(fā)布，并將“合同期限一般為20-30年”調(diào)整為“原則上不低于10年”，表面上看起來是政策變動，但鑒于財政部PPP示范項目的“示范性”，對于非采用委托運(yùn)營、管理合同模式運(yùn)作的PPP項目，建議將最短合作期限設(shè)置為10年以上（含10年）。

關(guān)于最長合作期限的規(guī)定在國家發(fā)改委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行于2015年4月25日聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委等六部委令第25號）第六條規(guī)定：

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱特許經(jīng)營項目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。”

因此，特許經(jīng)營項目的合作期限最長不超過30年，但在特定情況下可以超過30年。

二、PPP項目合作期限設(shè)置的合理性

PPP項目投資大，項目涉及領(lǐng)域廣，不同行業(yè)領(lǐng)域的項目，其項目投資回收期、經(jīng)濟(jì)生命周期、技術(shù)生命周期等均會有很大不同，因此項目合作期限的設(shè)置不僅是簡單按照最短、最長期限限制性規(guī)定而設(shè)置，還需要根據(jù)項目自身特點(diǎn)，有針對性的設(shè)置具體的PPP項目的合作期限。

（一）設(shè)置PPP合作期限需要考慮的因素

財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作通知》（財金[2014]156號）附件《PPP項目合同指南（試行）》（下稱《項目合同指南》）規(guī)定“期限的確定。

1、項目的合作期限通常應(yīng)在項目前期論證階段進(jìn)行評估。評估時，需要綜合考慮以下因素：

（1）政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；

（2）項目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)生命周期以及重要的整修時點(diǎn)；

（3）項目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；

（4）項目的投資回收期；

（5）項目設(shè)計和建設(shè)期間的長短；

（6）財政承受能力；

（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項目合作期限的規(guī)定；等等”。

實際操作中，項目本身的財務(wù)情況、政府的付費(fèi)能力、項目所處的行業(yè)特征、以及項目采購能否吸引更多的潛在投標(biāo)人，以形成充分競爭等均是決定期限的重要因素。

（二）合作期限的起止時間設(shè)置

PPP項目合作期限通常在PPP項目實施方案編制時已經(jīng)明確，但PPP項目合同重點(diǎn)關(guān)注的不是項目合作期限的長短，而是如何根據(jù)項目的實際情況，合理地設(shè)置PPP項目合作期限的起止日期，即如何在PPP項目合同中約定PPP項目合作期限的計算方式。特別是采用“建設(shè)-運(yùn)營-移交”、“改建-運(yùn)營-移交”等運(yùn)作方式的PPP項目存在“建設(shè)期”、“運(yùn)營期”，此類項目中，通常社會資本方在項目進(jìn)入運(yùn)營期后方可獲得付費(fèi)，因此“運(yùn)營期”的長短對項目收益影響較大。

關(guān)于合作期限中的“建設(shè)期”、“運(yùn)營期”的設(shè)置，財政部《項目合同指南》規(guī)定：“常見的項目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

（1）自合同生效之日起一個固定期限；

（2）分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計建設(shè)期間與運(yùn)營期間，并規(guī)定運(yùn)營期間為自項目開始運(yùn)營之日起的一個固定期限。”

上述規(guī)定方式（1）與實際操作過程存在一定的偏差，PPP項目合同簽訂程序是，項目實施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)社會資本簽訂項目合同，項目公司成立后，項目公司與實施機(jī)構(gòu)簽訂項目合同的補(bǔ)充協(xié)議或承繼協(xié)議。因PPP項目的建設(shè)、運(yùn)營是由項目公司承擔(dān)的，如果項目合作期限自項目合同生效之日起起算，可能會導(dǎo)致項目合同簽訂之日至項目公司未成立時一個“空檔期”，即項目提前進(jìn)入建設(shè)期。在總合作期不變的情況下，意味著建設(shè)期縮短，通常社會資本方不同意這樣起算合作期限。因此，建議項目合作期限與“合同期限”分別設(shè)置。

項目合作期限是合作雙方進(jìn)行合作的起始日期至結(jié)束日期；項目合同期限是合同的有效期，通常是項目合同簽署（或項目合同先決條件滿足）至項目合同期滿或提前終止時結(jié)束。盡管二者有關(guān)聯(lián)，但并不完全相同。特別是針對有新建項目開工或存量項目資產(chǎn)移交的項目，建議另行約定合作期限的起算時間。

采用《項目合同指南》規(guī)定方式（2）分別設(shè)置獨(dú)立的建設(shè)期和運(yùn)營期的，如果建設(shè)期出現(xiàn)任何延誤，不論是否屬于可延長建設(shè)期的情形，均不會影響項目運(yùn)營期限，項目公司仍然可以按照合同約定的運(yùn)營期運(yùn)營項目并獲得收益的情形，此種情況下政府方可能面臨因項目竣工延誤，進(jìn)而影響公共服務(wù)等較大的政治風(fēng)險。因此，建議采用此方式約定合作期限的，同時設(shè)置激勵機(jī)制，從而有效推進(jìn)項目各項工作的開展。

（三）包含多個子項目的PPP項目合作期限的設(shè)置

對于需分期建設(shè)或包含若干個子項目的PPP項目合作期限的設(shè)置，可以根據(jù)項目實際情況，約定所有子項目全部完工后統(tǒng)一進(jìn)入運(yùn)營期，或約定單一可獨(dú)立運(yùn)營的子項目完工后分別進(jìn)入運(yùn)營期。需要提醒的是，因進(jìn)入運(yùn)營期是社會資本方獲得付費(fèi)的起始時間，在總合作期限不變的情況下，如選擇單一可獨(dú)立運(yùn)營子項目分別進(jìn)入運(yùn)營期，還需要進(jìn)行相應(yīng)的財務(wù)測算，進(jìn)一步約定此等子項目是否同時結(jié)束運(yùn)營期，還是分別計算，分別結(jié)束。

三、PPP項目合作期限的延長

PPP模式是政府與社會資本建立的長期合作關(guān)系，PPP項的合作期限通常為10-30年，由于實施周期通常較長，為了確保項目實施的靈活性，財政部《項目合同指南》規(guī)定，在PPP項目合同中可以設(shè)置PPP項目合作期限延長的條款。

關(guān)于項目合作期限延長條款設(shè)置，《項目合同指南》規(guī)定，政府和社會資本或項目公司可以對PPP項目合同中設(shè)立PPP項目合作期限延長條款進(jìn)行協(xié)商約定，基本的原則是在法律允許的范圍內(nèi)，對于項目合作期限內(nèi)發(fā)生非項目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險而導(dǎo)致項目公司損失的情形下，項目公司可以請求延長項目合作期限。

實際操作中，PPP項目合同的編制者需要在條款中列舉導(dǎo)致PPP項目合作期限延長的事由，并對延長PPP項目合作期限的情形做概括性約定。根據(jù)《項目合同指南》的規(guī)定，可以在項目合同中約定的合作期限延長的事由包括：因政府方違約導(dǎo)致項目公司延誤履行其義務(wù)；因發(fā)生政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險導(dǎo)致項目公司延誤履行其義務(wù)；經(jīng)雙方合意且在合同中約定的其他事由。同時還需要在PPP項目合同中約定PPP項目合作期限延長的“解決路徑”，即發(fā)生PPP項目合作期限延長的事由后，由社會資本方提出延長合作期限的申請，由政府或其授權(quán)部門負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)，并同時約定PPP項目合作期限延長事項的爭議解決方式。

需要注意的是，PPP項目合作期限延長非合作期滿雙方協(xié)商續(xù)期，二者非同一概念。合作期限延長是有條件的，且所適用條件必須在項目合同中明確約定。而實際操作中在項目合同直接約定“合作期滿雙方協(xié)商一致可續(xù)期”，是違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的。根據(jù)PPP相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，項目合作期滿，應(yīng)視為一個新的PPP項目，政府方應(yīng)根據(jù)規(guī)定重新選擇社會資本方，只是同等條件下，原社會資本方享有優(yōu)先權(quán)，故雙方不可直接協(xié)商續(xù)期。

綜上，如何合理合規(guī)地設(shè)置PPP項目合作期限，可以以財政部《項目合同指南》規(guī)定為“標(biāo)準(zhǔn)”。即“實踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的風(fēng)險分配方案、運(yùn)作方式、付費(fèi)機(jī)制和具體情況選擇合理的項目合作期限規(guī)定方式?；镜脑瓌t是，項目合作期限可以實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)并且形成對項目公司的有效激勵。”