一、《新規(guī)定》出臺(tái)的背景

2000年1月起施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》是我國(guó)法律體系中非常重要的一部法律，是整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基本法和開(kāi)展招投標(biāo)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。該法第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；(二)全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；(三)使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”2000年5月，原國(guó)家計(jì)委經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《舊規(guī)定》）施行，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條所規(guī)定的“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，從項(xiàng)目性質(zhì)和資金來(lái)源兩個(gè)方面予以了進(jìn)一步明確。

以上相關(guān)規(guī)定施行18年來(lái)，取得了不錯(cuò)的成效，但問(wèn)題也不少。一是“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的具體范圍過(guò)大、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，增加了交易成本和時(shí)間成本；二是過(guò)度干預(yù)了企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；三是各地政策林立，地方保護(hù)主義色彩明顯，這些問(wèn)題嚴(yán)重妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，修法呼聲強(qiáng)烈。

千呼萬(wàn)喚，國(guó)家發(fā)改委2018年3月終于發(fā)布了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《新規(guī)定》），將于今年6月1日起施行。

二、《新規(guī)定》的亮點(diǎn)

（一）“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”范圍大大縮小

從資金來(lái)源的角度，《新規(guī)定》將“全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目”限定在使用預(yù)算資金200萬(wàn)元人民幣以上并且該資金占投資額10%以上的項(xiàng)目，或者，使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位資金并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，范圍已大為縮小。

（二）招標(biāo)起點(diǎn)金額有所提高

從起點(diǎn)金額的角度，《新規(guī)定》將勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的金額，較《舊規(guī)定》分別提高了一倍。雖然提高的幅度與市場(chǎng)期待仍有一定距離，但這顯然是各方現(xiàn)階段充分博弈的結(jié)果，已屬不易。

三、關(guān)于《新規(guī)定》的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

（一）民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)？

僅從資金來(lái)源的角度去考察和把握民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)，有失偏頗。民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)，需要從項(xiàng)目性質(zhì)、資金來(lái)源兩個(gè)角度進(jìn)行考察和把握：

首先，應(yīng)考察項(xiàng)目的性質(zhì)。若該項(xiàng)目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，則該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)招標(biāo)，而不論該項(xiàng)目資金來(lái)源于何處（哪怕是該項(xiàng)目資金全部來(lái)源于民間資本）。

其次，若該項(xiàng)目不屬于“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，則進(jìn)一步考察其資金來(lái)源：該項(xiàng)目所使用的資金全部來(lái)源于民間資本的，則該項(xiàng)目無(wú)需招標(biāo)；該項(xiàng)目所使用的資金部分來(lái)源于民間資本、部分使用《新規(guī)定》第二、第三條所規(guī)定資金的，則該項(xiàng)目仍然需要招標(biāo)。

（二）如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”？

《新規(guī)定》第二條規(guī)定第（二）項(xiàng)規(guī)定，全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目包括“使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目。”如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”？

所謂“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，根據(jù)《公司法》第二百一十七條規(guī)定,是指國(guó)有資金占有限責(zé)任公司資本總額50%以上或者國(guó)有股份占股份有限公司股本總額50%以上;國(guó)有資金或者國(guó)有股份的比例雖然不足50%,但依出資額或者所持股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的,或者國(guó)有企事業(yè)單位通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排,能夠?qū)嶋H支配公司行為的,也屬于國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位。

理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，還需要注意以下兩點(diǎn)：一是國(guó)有資金的比例應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目資金來(lái)源中所有國(guó)有資金之和,二是國(guó)有企事業(yè)單位的自有和自籌資金均屬于國(guó)有資金。

（三）如何理解和把握“確有必要、嚴(yán)格限定”？

由于定性“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全”從立法理論到行政管理實(shí)踐的復(fù)雜性，《新規(guī)定》沒(méi)有對(duì)“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”的具體范圍作出規(guī)定，只是在第四條規(guī)定“……關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照確有必要、嚴(yán)格限定的原則制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”但可以預(yù)期，即便是屬于關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目也將會(huì)根據(jù)“確有必要、嚴(yán)格限定”的原則大幅度縮減，以回應(yīng)社會(huì)各界的期待。

我們認(rèn)為，理解和把握“確有必要、嚴(yán)格限定”，至少需要從以下角度去考量：一是“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全”的程度，是直接關(guān)系還是間接關(guān)系？如果只是間接關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全，其范圍過(guò)于寬泛而不應(yīng)招標(biāo)；二是項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模等具體情況，如果項(xiàng)目雖然直接關(guān)系社會(huì)公共利益或公眾安全，但投資金額不大、技術(shù)要求不高、安全隱患不大，其招標(biāo)的必要性不足；三是項(xiàng)目建設(shè)是否具有特殊性，如，該項(xiàng)目雖然直接關(guān)系社會(huì)公共利益或公眾安全但施工時(shí)間緊迫，客觀上就不允許按部就班的進(jìn)行招標(biāo)（如搶險(xiǎn)工程），又如，該項(xiàng)目涉及國(guó)家秘密和國(guó)家安全，也不宜進(jìn)行招標(biāo)，再如，該項(xiàng)目的施工必須使用特定專(zhuān)利/專(zhuān)有技術(shù)，因潛在投標(biāo)人不足亦難以進(jìn)行招標(biāo)。

（四）是否可以對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定？

《舊規(guī)定》第十條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進(jìn)行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍”的規(guī)定，在《新規(guī)定》中并未再現(xiàn)。那么，是否可以對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定？對(duì)此，我們認(rèn)為：

1、各省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)不得對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件均不得違反法律和行政法規(guī)（上位法）的相關(guān)規(guī)定?！缎乱?guī)定》雖然是以國(guó)家發(fā)改委令的名義發(fā)布，但系依照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條授權(quán)制訂且經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，其法律地位等同于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。如果各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件，就會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)大/縮小招標(biāo)范圍或提高/降低規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的情況，均有悖于上位法。

2、國(guó)有企業(yè)等民事主體在進(jìn)行工程項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，可以按照其內(nèi)部規(guī)章制度自主降低進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的起點(diǎn)金額。比如，某企業(yè)可以將單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的施工或單項(xiàng)合同估算價(jià)在30萬(wàn)元人民幣以上的重要設(shè)備、材料等貨物的政府采購(gòu)，通過(guò)招標(biāo)的方式進(jìn)行交易。從法律性質(zhì)來(lái)看，工程招投標(biāo)是一項(xiàng)民事活動(dòng)，判斷民事主體進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)法律效力，應(yīng)以“法無(wú)明文禁止即可為”為基本準(zhǔn)則，國(guó)有企業(yè)等民事主體在進(jìn)行工程項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)按照其內(nèi)部規(guī)章制度降低進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目起點(diǎn)金額，屬于自主擴(kuò)大招標(biāo)范圍的性質(zhì)，并不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定。

（五）如果項(xiàng)目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式？

《舊規(guī)定》第九條第（一）款“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，全部使用國(guó)有資金投資或者國(guó)有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)”的規(guī)定，在《新規(guī)定》中亦未再現(xiàn)。那么，如果項(xiàng)目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式？根據(jù)相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我們認(rèn)為：

1、使用預(yù)算資金200萬(wàn)元人民幣以上并且該資金占投資額10%以上的項(xiàng)目，以及國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)。該項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇的，或者，采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過(guò)大的，可以邀請(qǐng)招標(biāo)。

2、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)方式由項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)。

3、國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開(kāi)招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。

4、其他依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，可以公開(kāi)招標(biāo)，也可以邀請(qǐng)招標(biāo)。

四、施工企業(yè)承接工程應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）應(yīng)注意把握擬接項(xiàng)目依法是否必須招標(biāo)

在施工企業(yè)看來(lái)，不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓，能夠承接到工程施工任務(wù)才是硬道理。另一方面，有的地方政府為了吸引外來(lái)投資，下文規(guī)定非公投資項(xiàng)目可免于施工招標(biāo)而由投資人決定施工單位。加之根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定，即使建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但只要建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，人民法院也會(huì)予以支持，很多人認(rèn)為這與合同有效并沒(méi)有質(zhì)的差別。因此，只要聽(tīng)說(shuō)有工程施工任務(wù)，大家都會(huì)高度重視，但很少人會(huì)冷靜考慮承接工程的方式是否合法、《建設(shè)工程合同》是否合法有效的問(wèn)題。

但事實(shí)上，《建設(shè)工程合同》是否合法有效，對(duì)于切實(shí)保護(hù)施工企業(yè)的合法權(quán)益具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。僅從民事責(zé)任方面講，如果合同有效，雙方都必須嚴(yán)格依照約定履行，一方違約時(shí)另一方可依法追究其應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，承包人的期待利益才能夠得到保障；如果合同無(wú)效，尚未履行的不得履行，已經(jīng)開(kāi)始履行的應(yīng)停止履行，并根據(jù)各自的過(guò)錯(cuò)大小承擔(dān)相應(yīng)的締約過(guò)失責(zé)任。另一方面，就工程款的結(jié)算問(wèn)題而言，也并不是任何一種情況下的合同無(wú)效都可以按上述《解釋》的第二條進(jìn)行結(jié)算，比如，因非法轉(zhuǎn)包，違法分包或者掛靠等嚴(yán)重違法的原因?qū)е潞贤瑹o(wú)效的，人民法院就可以根據(jù)《民法通則》第一百三十四條的規(guī)定，收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得。

因此，我們建議施工企業(yè)要充分注意研究把握擬接項(xiàng)目依法是否屬于必須招標(biāo)的范疇，尤其是在國(guó)家對(duì)關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目必須招標(biāo)的具體范圍未作出明確規(guī)定的過(guò)渡時(shí)期，更應(yīng)注意這個(gè)問(wèn)題——現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條明確規(guī)定關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目是必須進(jìn)行招標(biāo)的，但《新規(guī)定》沒(méi)有對(duì)“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，而是留待將來(lái)再另行制訂并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)階段顯然存在法律模糊地帶，如果未經(jīng)招標(biāo)而承接的項(xiàng)目被法院認(rèn)定屬于關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，則《建設(shè)工程合同》就會(huì)被認(rèn)定為無(wú)效合同，就會(huì)對(duì)承包人實(shí)現(xiàn)期待利益帶來(lái)消極影響。可以說(shuō)，在當(dāng)前的法律環(huán)境條件下，施工企業(yè)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）應(yīng)注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)

施工企業(yè)雖然面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，但只能是且等待且接工程任務(wù)，不可能因噎廢食。在當(dāng)前的法律環(huán)境條件下，積極承接工程任務(wù)、同時(shí)注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為施工企業(yè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略。

收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)的目的，就在于一旦《建設(shè)工程合同》被認(rèn)定為無(wú)效合同，承包人能夠舉證證明自己的具體損失所在并對(duì)招標(biāo)人提出締約過(guò)失責(zé)任索賠。

所謂締約過(guò)失責(zé)任，是指在合同訂立的過(guò)程中，一方當(dāng)事人因違背誠(chéng)實(shí)信用原則的行為給對(duì)方當(dāng)事人造成損失而應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)，是簽訂工程建設(shè)施工承包合同特殊的締約方式。在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，也可能發(fā)生招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向投標(biāo)人承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任的相關(guān)情況：一是工程建設(shè)項(xiàng)目未具備招標(biāo)條件而進(jìn)行招標(biāo)；二是已基本具備招標(biāo)的物質(zhì)條件，但未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行施工招標(biāo)；三是應(yīng)當(dāng)招標(biāo)但未招標(biāo)；四是雖然進(jìn)行了招標(biāo)但招標(biāo)方式違反了法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，等等。

至于締約過(guò)失責(zé)任范圍即賠償損失的范圍，《合同法》沒(méi)有作出明確的規(guī)定。理論上一般認(rèn)為，下列均為締約過(guò)失責(zé)任的賠償范圍：一是由于招標(biāo)人的過(guò)錯(cuò)造成施工招標(biāo)無(wú)效，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)賠償投標(biāo)人（承包人）參加投標(biāo)所實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，包括相關(guān)人員勞動(dòng)工資、資料費(fèi)、差旅費(fèi)等；二是投標(biāo)人（承包人）為了履行合同，實(shí)施了相關(guān)準(zhǔn)備，所發(fā)生的費(fèi)用包括人工費(fèi)、材料費(fèi)、臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、人機(jī)料進(jìn)退場(chǎng)費(fèi)等；三是投標(biāo)人（承包人）基于對(duì)合同能夠成立或生效的合理信賴而失去與第三方訂立工程施工合同的機(jī)會(huì)所造成的損失。司法實(shí)務(wù)中，投標(biāo)人（承包人）存在損失但若沒(méi)有相關(guān)證據(jù)能夠證實(shí)的，人民法院對(duì)其訴求也難以支持。