采購(gòu)需求是指采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，擬采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。采購(gòu)需求是政府采購(gòu)活動(dòng)的源頭和出發(fā)點(diǎn)，直接決定著政府采購(gòu)活動(dòng)效果。政府采購(gòu)需求管理是指，采購(gòu)人組織確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的活動(dòng)。財(cái)政部高度重視加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理，于2016年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)政府采購(gòu)管理重心在原有“采購(gòu)中”管理的基礎(chǔ)上，向“采購(gòu)前”和“采購(gòu)后”延展，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)全流程管理全覆蓋。但從實(shí)際執(zhí)行來(lái)看，有關(guān)政策要求和制度體系側(cè)重于程序規(guī)范，對(duì)于采購(gòu)人履行主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不足、約束不夠，容易導(dǎo)致采購(gòu)人忽視需求管理和績(jī)效，沒(méi)有體現(xiàn)出需求管理在采購(gòu)活動(dòng)中的引領(lǐng)作用，有時(shí)甚至導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果不理想。

2018年，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，明確提出強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，要求加快形成現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。為貫徹黨中央要求，財(cái)政部在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，于2021年出臺(tái)《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），自2021年7月1日起施行。

《辦法》明確了政府采購(gòu)需求管理應(yīng)當(dāng)遵循的原則，從技術(shù)和商務(wù)兩個(gè)角度對(duì)采購(gòu)需求的要義、確定過(guò)程和需求編制提出要求，對(duì)采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任作出規(guī)定?？傮w看，《辦法》的出臺(tái)，補(bǔ)齊了需求管理無(wú)專項(xiàng)制度可依的短板。但是，對(duì)照全面加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理的要求來(lái)看，筆者認(rèn)為，《辦法》還存在“就需求管理論需求管理”的局限，缺乏加入預(yù)算管理等更全面的角度審視政府采購(gòu)需求管理的作用。為此，推動(dòng)政府采購(gòu)需求管理取得務(wù)實(shí)成效，還需圍繞《辦法》的施行，對(duì)相關(guān)體制機(jī)制加以完善，爭(zhēng)取以施行《辦法》為契機(jī)，形成以政府采購(gòu)需求管理為牽引的采購(gòu)預(yù)算全鏈條管理模式，從而為提高預(yù)算執(zhí)行效果、更好實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人目標(biāo)提供有力保障。對(duì)此，筆者建議從以下三個(gè)方面著手：

一是前移關(guān)口，將確定政府采購(gòu)需求置于申報(bào)預(yù)算之前。明確采購(gòu)需求，就是要從工作需要出發(fā)確定采購(gòu)標(biāo)的，進(jìn)而確定相應(yīng)的技術(shù)和商務(wù)要求等。采購(gòu)需求不只是反映了采購(gòu)標(biāo)的的特點(diǎn)，更重要的是反映了工作計(jì)劃和總體安排。確定政府采購(gòu)需求，應(yīng)成為整個(gè)預(yù)算管理鏈條的“源點(diǎn)”。按照“因事找錢”的邏輯，正是因?yàn)橛辛诵枨?，才需要配套預(yù)算。需求不一樣，預(yù)算也應(yīng)當(dāng)不一樣，明確政府采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)成為編制政府采購(gòu)預(yù)算的前提和基礎(chǔ)。從目前情況看，政府采購(gòu)需求確定這一環(huán)節(jié)，被置于預(yù)算編制環(huán)節(jié)之后，并且僅作為程序性內(nèi)容被粗略帶過(guò)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“先定需求、再配預(yù)算”。執(zhí)行中，大多數(shù)單位主要以爭(zhēng)取預(yù)算順利獲批為導(dǎo)向，關(guān)注的是“是否有預(yù)算”以及能否“合法、合規(guī)、高效執(zhí)行預(yù)算”，對(duì)于源頭上的需求是否明確、是否合理、預(yù)算是否匹配了需求、預(yù)算執(zhí)行是否符合需求等關(guān)鍵問(wèn)題，反而重視不足、落實(shí)不夠。針對(duì)此類問(wèn)題，建議進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算管理體制機(jī)制調(diào)整，將政府采購(gòu)需求管理的關(guān)口前移，在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備環(huán)節(jié)啟動(dòng)需求管理，將明確政府采購(gòu)需求與項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)同步考慮、一體推進(jìn)，真正發(fā)揮需求對(duì)預(yù)算編制的牽引作用。在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備環(huán)節(jié)就嵌入需求管理，可以形成足夠的“時(shí)間差”，能夠給采購(gòu)人充分的時(shí)間論證、細(xì)化和完善采購(gòu)需求，有利于提高采購(gòu)需求的科學(xué)性，有利于從基礎(chǔ)環(huán)節(jié)提高預(yù)算編制的合理性，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

二是建立標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)范編制政府采購(gòu)需求提供指引。政府采購(gòu)需求這一基礎(chǔ)必須打牢。做到這一點(diǎn)，就要使政府采購(gòu)需求的編制符合預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等多方面政策規(guī)定?！掇k法》中關(guān)于規(guī)范編制政府采購(gòu)需求的規(guī)定還屬于“新生事物”，基層“摸著石頭過(guò)河”容易導(dǎo)致需求“五花八門”“不著邊際”，搞不好還可能誘發(fā)“豪華采購(gòu)”“天價(jià)采購(gòu)”等問(wèn)題和負(fù)面輿情。對(duì)于一線編制人員來(lái)說(shuō)，在短時(shí)間內(nèi)掌握多個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)情況和相關(guān)制度辦法，其難度也很大，迫切需要政府采購(gòu)和預(yù)算主管部門出臺(tái)工作指引和示例范本，促進(jìn)從“源頭”做到科學(xué)、合理。為此，建議按照“先選點(diǎn)示范，再面上推開”的路徑，率先針對(duì)通用設(shè)備或者經(jīng)常性服務(wù)項(xiàng)目（比如審計(jì)服務(wù)、績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)）等，探索建立政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)參考指引，細(xì)化該類項(xiàng)目需求管理的基本要素、基本要求、文本體例和主要內(nèi)容。同時(shí)，鼓勵(lì)行業(yè)主管部門研究制定本行業(yè)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)。

三是創(chuàng)新設(shè)計(jì)，依托信息化、智能化手段提升政府采購(gòu)工作水平。保證政府采購(gòu)工作質(zhì)量，提升政府采購(gòu)工作水平，關(guān)鍵靠人。然而，目前一線政府采購(gòu)工作人員“超負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)的情況對(duì)保證和提升工作水平形成了嚴(yán)重制約。按照現(xiàn)行規(guī)定，在政府采購(gòu)工作鏈條中，采購(gòu)人需要編制采購(gòu)需求、公開采購(gòu)意向、編制采購(gòu)計(jì)劃、實(shí)施采購(gòu)、編制執(zhí)行數(shù)據(jù)、開展合同公開等，這些環(huán)節(jié)都不可或缺，也都需要投入大量的時(shí)間、精力。特別是在基層單位財(cái)務(wù)人員少、一人多崗的實(shí)際情況下，保證工作質(zhì)量的難度不言而喻。為此，建議向信息化、智能化要辦法，面向政府采購(gòu)工作全鏈條實(shí)施大數(shù)據(jù)管理。比如，在編制需求環(huán)節(jié)，由填報(bào)系統(tǒng)根據(jù)字段關(guān)鍵詞辨析項(xiàng)目需求，自動(dòng)提出項(xiàng)目分類建議，供采購(gòu)人參考。形成采購(gòu)需求后，通過(guò)關(guān)鍵信息自動(dòng)生成等方式，向采購(gòu)人推送該項(xiàng)目采購(gòu)意向、采購(gòu)計(jì)劃等數(shù)據(jù)信息，經(jīng)采購(gòu)人審核、修改后生成制式文本或填報(bào)數(shù)據(jù)，以減輕基層人員工作壓力。

出臺(tái)專項(xiàng)文件強(qiáng)化政府采購(gòu)需求管理，是政府采購(gòu)工作領(lǐng)域的普遍呼聲。此次財(cái)政部印發(fā)的《辦法》雖然在文件級(jí)別上屬于規(guī)范性文件，但針對(duì)政府采購(gòu)需求編制、實(shí)施和履約等管理難題和短板提出了許多新要求和明確規(guī)定，這將對(duì)提高政府采購(gòu)目標(biāo)績(jī)效、提升政府采購(gòu)管理工作水平發(fā)揮重要作用。作為一項(xiàng)新辦法，在施行過(guò)程中遇到的一些新情況、新問(wèn)題，將成為今后改進(jìn)工作的重要積累，值得認(rèn)真對(duì)待、深入研究。相信以《辦法》施行為契機(jī)，政府采購(gòu)管理工作將步入一個(gè)新的階段。