2018年7月2日，住建部發(fā)布《加快推進實施工程擔保制度的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱“意見”），意見提出，投標保函的金額不得超過招標項目估算價的2%，最高不超過80萬元。各方針對這一點是否適用于PPP項目觀點不一，本文擬從PPP項目采購相關法律、政策文件進行分析，以供參考。

一、80萬元投標保證金的前世今生

2003年3月8日，七部委發(fā)布《工程建設項目施工招標投標辦法（七部委〔2003〕30號令）》（實施日期為2003年5月1日）（以下簡稱“《辦法》”），其中第三十七條第二款規(guī)定：

“投標保證金一般不得超過投標總價的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。投標保證金有效期應當超出投標有效期三十天。”

考慮到實際國內發(fā)展國情，在實施過程中，若是投資規(guī)模較大的建設項目，即便是投標總價的2%，也會給施工單位帶來很沉重的負擔，因此在制定《辦法》時第三十七條投標保證金規(guī)定了兩個指標，目的是減輕我國施工單位的負擔。

2011年11月30日，國務院辦公廳發(fā)布《中華人民共和國招標投標法實施條例（中華人民共和國國務院令第613號）》（以下簡稱“《條例》”），其中第二十六條規(guī)定：

“招標人在招標文件中要求投標人提交投標保證金的，投標保證金不得超過招標項目估算價的2%。投標保證金有效期應當與投標有效期一致。”

《條例》保留了2%的限制，但2%的基數(shù)從投標總價變?yōu)轫椖抗浪銉r，從而避免泄露投標報價，且《條例》將保證金有效期調整為與投標有效期一致。因《條例》為上位法，《辦法》中關于投標保證金與《條例》相沖突的規(guī)定無效，均以《條例》規(guī)定為準。但80萬的限額是否有違上位法仍存在爭議。

2013年3月11日，九部委聯(lián)合發(fā)布《關于廢止和修改部分招標投標規(guī)章和規(guī)范性文件的決定（2013年第23號令）》（實施日期為2013年5月1日），其中第142條規(guī)定：

將第三十七條第二款修改為“投標保證金不得超過項目估算價的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。投標保證金有效期應當與投標有效期一致”。