在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，PPP項(xiàng)目采購（即社會(huì)資本的采購）是非常重要、關(guān)鍵的一環(huán)。然而在實(shí)踐中，針對(duì)這一新興事物，許多采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目采購的程序如何進(jìn)行并沒有明確的答案，做法也是五花八門。本文擬對(duì)PPP項(xiàng)目采購中出現(xiàn)的相關(guān)法律問題進(jìn)行分析，為PPP項(xiàng)目采購的規(guī)范化實(shí)施提供一種角度。

一、PPP項(xiàng)目采購的性質(zhì)

根據(jù)《政府采購法》第二條第二款規(guī)定:“本法所稱政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”即政府采購的內(nèi)容包括政府采購工程、貨物和服務(wù)，“貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕；而服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象。”采購內(nèi)容的不同，則采購程序適用的規(guī)定不同。

PPP項(xiàng)目作為一種公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式，整合了項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等。不同于以往的政府采購，政府采購的社會(huì)資本不僅需要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，還必須對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)，提供相應(yīng)的公共服務(wù)。因此，如何在既有的政府采購分類系統(tǒng)中界定PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購的性質(zhì)，就顯得至關(guān)重要。不明確社會(huì)資本采購的性質(zhì)，就無法在政府采購的相關(guān)法律規(guī)范中清晰地選擇適用的程序。

若將PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的采購認(rèn)定為政府采購工程，即因?yàn)镻PP項(xiàng)目中包含基礎(chǔ)設(shè)施的新建、改建、擴(kuò)建等，且建設(shè)投資占PPP項(xiàng)目投資的主要部分，所以把PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本采購視為政府采購工程，那么依據(jù)《政府采購法》第四條“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》規(guī)定了必須招標(biāo)的項(xiàng)目范圍，由于PPP項(xiàng)目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，且PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，一般遠(yuǎn)超過《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)，則PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本采購必須強(qiáng)制采用公開招標(biāo)的方式。

但是PPP項(xiàng)目不僅包含項(xiàng)目建設(shè)，還包含項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)等，若對(duì)《政府采購法》相關(guān)規(guī)定作文義解釋，顯然政府采購工程不能涵蓋社會(huì)資本采購的全部范圍，因此政府采購服務(wù)作為采購內(nèi)容的兜底條款（即除采購貨物、工程外的采購都屬于采購服務(wù)），應(yīng)當(dāng)包括PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本采購。若將社會(huì)資本采購認(rèn)定為政府采購服務(wù)，則不必適用《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)強(qiáng)制招標(biāo)的規(guī)定，而是適用《政府采購法》第二十七條的規(guī)定，“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。”

2014年12月31日，財(cái)政部頒布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《PPP采購辦法》”），“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?rdquo;，即采購方式的選擇應(yīng)當(dāng)依據(jù)“采購需求”和“相關(guān)法律”選擇確定。而財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在就《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》有關(guān)問題答記者問時(shí)也提出：“PPP是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進(jìn)行的特殊采購活動(dòng)。我國政府采購法第二條第七款規(guī)定‘本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象’，對(duì)政府采購服務(wù)做了兜底式定義。從法律定義上看，PPP屬于服務(wù)項(xiàng)目政府采購范疇。同時(shí)，世界主要國際組織和國家在選擇PPP合作方時(shí)都遵循政府采購規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予也視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。”

因此，在PPP項(xiàng)目采購作為政府采購服務(wù)的一種，在選擇采購方式時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合本省的相關(guān)規(guī)定判斷是否達(dá)到強(qiáng)制公開招標(biāo)的預(yù)算數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，如果達(dá)到則應(yīng)適用公開招標(biāo)的方式。若因情況特殊需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?。公開招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。

二、PPP項(xiàng)目采購的“強(qiáng)制資格預(yù)審”